Beleidsverantwoording
Algemeen
Er hebben zich geen beleidsmatige afwijkingen plaatsgevonden. De besluitvorming m.b.t. het aanpassen van kaders loopt via de Nota van Uitgangspunten MPV en binnen de projecten zal dit separaat middels een raadsbesluit plaatsvinden.
De MPV 2016 staat vooral in het teken van de naderende wet- en regelgeving vanuit de commissie BBV (Besluit Begroting en verantwoording) en de Vpb (Vennootschapsbelasting). Het voornemen tot herziening van de BBV verslaggevingsregels rondom grondexploitaties kunnen (financiële) gevolgen hebben voor de (meerjaren)begroting 2017. De verwachting van de commissie BBV is dat er vóór april 2016, middels een BBV wijzigingsbesluit, besluitvorming zal plaatsvinden met terugwerkende kracht (1 januari 2016). Omdat de vaststelling door de raad van deze meerjaren prognose na deze datum plaatsvindt, wordt er in de MPV 2016 alvast (op onderdelen) voorgesorteerd op de nieuwe regelgeving. Dit wordt gedaan door het o.a. laten vervallen van de opbrengstenstijging in grondexploitaties na de periode van 10 jaar. Bij de ontwikkelingen wordt stilgestaan bij een aantal onderwerpen op het gebied van beleid, wet- en regelgeving en vastgoed- en gebiedsontwikkelingen. Voor de aankomende vennootschapsbelasting (grondexploitaties, parkeren etc.) wordt u via de perspectiefnota (financieel) geïnformeerd.
Voor het jaar 2016 (en verder) wordt het, voor wat betreft de vastgoedontwikkelingen, een uitdaging om de huidige positieve signalen uit de markt om te zetten naar concrete acties en resultaten. De woningbouwmarkt is aan het opklimmen, waarbij ook het duurdere segment langzaam weer aan belangstelling wint, mede door de nog steeds zeer lage rentestand. Nieuwe vastgoed initiatieven, zowel voor (commerciële) voorzieningen als bedrijventerreinen, hebben het nog steeds moeilijk om tot daadwerkelijke realisatie te komen. Op 11 januari 2016 heeft de raad het besluit genomen over de nota van uitgangspunten MPV 2016, waarbij de kaders zijn vastgesteld als basis voor de MPV 2016.
Ontwikkelingen
Zoals reeds hierboven is vermeld, hebben de voorstellen van de commissie BBV nog geen officiële wettelijke basis. Echter, in de nota van uitgangspunten is hier op onderdelen al op geanticipeerd. De situatie zal nadrukkelijk worden gevolgd en de consequenties worden zo spoedig mogelijk in beeld gebracht.
“De beoogde publicatiedatum van de nieuwe BBV-notitie grondexploitaties met de 'definitieve' wijzigingen is maart 2016.Bij het schrijven van de tekst is de wetswijzing nog niet bekend. De wijzigingen zullen formeel echter pas feitelijk definitief zijn per de publicatiedatum van het definitieve BBV Wijzigingsbesluit per (uiterlijk) 1 april 2016 (met terugwerkende kracht per 1 januari 2016).
Op de volgende onderdelen wordt, daar waar mogelijk, geanticipeerd:
- Projecten met een langere looptijd dan 10 jaar
De gemeente Zwolle heeft de beschikking over twee grondexploitaties die een zeer lange looptijd kennen. Het betreft de projecten: bedrijventerrein Hessenpoort (2045) en woningbouw Oude Mars (2041). Voor deze projecten is de index voor de opbrengstenstijging (periode na 10 jaar) reeds op nul procent gezet, waardoor er een behoedzaam beeld wordt gecreëerd. In samenspraak met het projectmanagement van beide projecten is beschreven waarom er is gekozen voor een langlopende grondexploitatie. Uit het gesprek met de accountant is vooral duidelijk geworden dat het zich met name zal gaan richten óf er toereikende beheersmaatregelen worden getroffen bij (gemotiveerde afwijking), zoals afgesloten contracten en/of vastgelegde afspraken. Dit kan een risico opleveren. Zodra duidelijk is wat de definitieve wettekst wordt, zal er een strategie met scenario’s worden voorbereid. Na vervolgoverleg met de accountant, zal er vóór de begrotingsbehandeling 2017 een besluit worden voorbereid. Dit kan invloed hebben op de begroting.
- Rente in de grondexploitaties
De rente die wordt toegerekend aan grondexploitaties moet worden gebaseerd op de werkelijke rente over het vreemd vermogen. Tevens moet de disconteringsvoet gelijk worden gesteld met de toegerekende rentevoet. In de meerjarenplanning van de grondexploitaties wordt nu, conform besluit, gerekend met een rentepercentage van 3,5%, zijnde de omslagrente zoals in de begroting 2016-2019 is opgenomen. In beeld is gebracht wat de consequentie binnen de MPV is indien de rente daadwerkelijk richting 2% gaat, dit in het kader van de BBV / Vpb. Binnen de grondexploitaties zullen de resultaten met € 22,2 mln. toenemen en de voorziening voor de negatieve grondexploitaties neemt af met € 1,1 mln. De financiële consequentie voor de begroting is meegenomen bij de PPN.
Onder de nieuwe BBV regels gaat de renteverrekening met de grexen o.b.v. de werkelijke rente. Dit betekent dat er een reëel risico ontstaat op de hoogte van de toe te rekenen rente. Het voorstel is om voor de risicoparagraaf MPV rekening te houden met een renterisico van: 0,2% in 2016, 0,3% in 2017, 0,4% in 2018 en 0,5% in 2019. Daarbij wordt rekening gehouden met een wegingsfactor van 50%, conform het algemene weerstandsvermogen, en als scenario in beeld gebracht. Deze percentages zijn afgeleid van het rente-effect van 1% op de algemene financiering. Het risico bij de algemene financiering zit in de her te financieren c.q. nieuw aan te trekken langlopende leningen en in kasgeldleningen (kort geld). Het huidige economisch risico van € 5,3 mln. zal door deze wijziging dan met ca. € 0,8 mln. toenemen.
- Grondvoorraadbeleid NIEGG gronden
De gemeente heeft veel grond in eigendom, bestaande uit NNIEGG en voorraad gronden. De NNIEGG bestaat uit gronden waarvoor een stellig voornemen bestaat om deze binnen tien jaar te ontwikkelen. De voorraad gronden bestaat uit gronden die in het verleden zijn verworven op basis van beleidsdoelen voor de langere termijn, met name toekomstig ontwikkelingsareaal voor woningbouw (structuurvisie).
- De jaarlijkse exploitatielasten van de Nniegg
Het in bezit hebben van grond brengt kosten met zich mee. Enerzijds voor beheer en onderhoud en anderzijds door rentelasten op de boekwaarde. Deze jaarlijkse exploitatielasten werden tot en met 2015 gedekt uit de bestemmingsreserve exploitatie gronden, die jaarlijks voor ca. € 2,2 mln. (boekwaarde van 63 mln. * 3,5% rente) werd aangevuld. Ter verbetering van de financiële positie is besloten om het nadelig Nniegg resultaat structureel in de begroting te verwerken. Deze bestemmingsreserve is bij het besluit van de raad op 13 november 2015 over de begroting 2016 opgeheven. De vrijvallende middelen zijn hierbij ingezet ter versterking van het weerstandsvermogen.
- Afschaffing van de NIEGG
Nadrukkelijk volgen we het voorstel tot afschaffing van de NIEGG (niet in exploitatie genomen gronden) in het BBV. Hoewel er wordt gesproken over een overgangsbepaling, die een looptijd zal hebben tot 31 december 2019, kan dit gevolgen hebben voor de financiële positie van de gemeente. De marktwaarde van deze gronden moet worden afgezet tegen de dan geldende bestemming. Indien een duurzame waardevermindering wordt vastgesteld, dan moet dat uiterlijk 31 december 2019 leiden tot een afwaardering. Dit brengen we in verband met de omgevingsvisie en zodra daar inzicht op is, zal de gewenste strategie met scenario’s ter besluitvorming worden voorgelegd.
- Omgevingsvisie / paragraaf Grondbeleid
De herijking van de structuurvisie (omgevingsvisie treedt in 2018 in werking) zal zich meer gaan richten op het proces om te komen tot een organische gebieds- en locatieontwikkeling en de rol van de gemeente daarbinnen. De paragraaf grondbeleid zal een visie geven hoe de doelstellingen van de programma’s, zoals ze staan opgenomen in de begroting, kunnen worden gerealiseerd. Een aanzet hiertoe zal binnenkort met de Raad worden gedeeld.
- Ladder duurzame verstedelijking
In oktober 2012 is de zogenaamde ‘ladder voor duurzame verstedelijking’ geïntroduceerd in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Deze ‘duurzaamheidsladder’ heeft tot gevolg dat er een aantal aanvullende eisen worden gesteld aan de onderbouwing van een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. In het brede kader hebben gemeenten en provincie in 2014 de Regionale Woonvisie West-Overijssel vastgesteld. Hierin staan onze gezamenlijke ambities en een visie op wonen voor de regio. In 2015 zijn de gezamenlijke visie en ambities geconcretiseerd tot woonafspraken. Deze afspraken zijn opgenomen in een samenwerkingsovereenkomst en een programmeringsdocument. De raad is hier in januari 2016 middels een informatienota over geïnformeerd.
Daarbij wordt nog opgemerkt dat bij plannen met een uitwerkingsplicht en wijzigingsbevoegdheden nog een afweging in het kader van de Ladder en/of uitvoerbaarheid/goede ruimtelijke ordening moet plaatsvinden. Dus een blijvende monitoring op de regionale afspraken is hierbij essentieel, dit om te voorkomen dat bestaande projecten juridisch worden gedwarsboomd op uitvoering. De belangen van de bestaande (contract)afspraken moeten worden gerespecteerd, dit ter voorkoming van mogelijke claims.
- Wet Vennootschapsbelasting
De invoering van de belastingplicht voor de vennootschapsbelasting voor overheidsbedrijven per 1 januari 2016 is een feit. Naar aanleiding van de handreiking Vennootschapsbelasting, gepubliceerd in november 2015 door het SVLO (Samenwerking Vennootschapsbelasting Lokale Overheden), heeft er een inventarisatie plaatsgevonden, met ondersteuning van een fiscaal jurist. De conclusie hierbij is dat de gemeente Zwolle zeker door de ondernemerspoort gaat. Dit betekent dat de gemeente Zwolle Vpb plichtig wordt en jaarlijks belasting moet gaan betalen over de toekomstige jaarwinst uit grondexploitaties. De toekomstige cash flow van de huidige grondexploitaties zijn na 2017 jaarlijks positief. Op dit moment vindt op landelijk niveau nog overleg plaats over de concrete uitwerking van de belastingplicht en de (on)mogelijkheden. Toekomstige belastingaanslagen zullen voor de gemeente als één aanslag worden aangemerkt. Binnen de MPV 2016 zijn geen reserveringen, claims of voorzieningen aanwezig om toekomstige belastingaanslagen financieel op te vangen.
- Risico’s en onzekerheden
In de MPV 2016 wordt er aandacht gegeven aan de risico’s en onzekerheden rondom de grondexploitaties en het (mogelijke) financiële effect hiervan op weerstandsvermogen en reserves. Het financiële effect zal worden opgenomen in de toelichting op de grondexploitaties in de jaarrekening. Nadere onderbouwing van de mutaties maakt hier onderdeel vanuit.
De nog op te stellen Omgevingsvisie schetst straks eenintegraleontwikkelingsrichting van de stad voor de lange termijn. Op basis hiervan kunnen we bepalen welke gronden we voor welke beleidsdoelen moeten aanhouden en welke gronden we kunnen gaan afstoten.
De omgevingsvisie is een verplicht instrument uit de Omgevingswet. Deze wet zal naar verwachting op 1-1-2018 in werking treden. In de loop van 2016 zullen we analyseren welke gemeentelijke grondposities nog passen in de langere termijn ontwikkeling van de stad. Voor de gronden die niet meer nodig zijn in het kader van de Omgevingsvisie zal per perceel een financiële afweging worden gemaakt voor het blijven exploiteren of verkopen. Eventuele verkoop leidt tot boekwaarderesultaten. Of dat feitelijk leidt tot boekwinsten, zal afhangen van de boekwaardes van de betreffende gronden en de te realiseren bestemmingen.
Op de kortere termijn krijgen we voor wat betreft de NNIEGG echter al te maken met aanstaande beleidswijzigingen op grond van de BBV. We gaan in 2016 na wat de belangrijkste (beleids)gevolgen zullen zijn. Daarnaast heeft de Raad op 14 november 2014 de motie “duurzame aanwending van Niegg-grond met positieve businesscase” aangenomen. De raad verzoekt het college een visie op te stellen op het economisch en ecologisch duurzaam aanwenden van Niegg-grond in Zwolle en die te voorzien van een concreet plan aanpak met substantiële stappen.
De uitvoering van deze motie pakken we eveneens op in 2016, vanzelfsprekend in samenhang met de beleidswijzigingen NNIEGG als ook de nog op te stellen Omgevingsvisie. Uit deze integrale analyses zal dan blijken welke gronden wij op korte termijn kunnen gaan afstoten. In de loop van 2016 komen wij met beleidsvoorstellen over de wijze waarop wij omgaan met onze grondvoorraad, inclusief de NNIEGG.
- Grondprijsontwikkelingen
In 2014 is ervoor gekozen om twee instrumenten, met een totale waarde van € 7 mln. te introduceren. Het betreft het monitoren van de grondprijsontwikkelingen, aangezien voor een periode van vier jaar de grondprijzen zijn verlaagd. Een schoksgewijze verhoging na die periode van vier jaar is vooralsnog niet te verwachten. De tweede stimulering is om de woningbouwontwikkelingen op onderdelen, indien nodig, een duwtje in de rug te geven. Bijvoorbeeld om te voorkomen dat er een te eenzijdige ontwikkeling in de straat, buurt of wijk zal plaatsvinden. Detailgegevens zijn hierover met de raad gedeeld in een vertrouwelijke notitie bij de Nota van Uitgangspunten. Per 31-12-2015 zijn nog de volgende bedragen beschikbaar:
- A. Voorziening voor grondprijsontwikkelingen van € 5,0 mln.
- B. Stimuleringsreserve woningbouw van in totaal € 1,8 mln.
Ten opzichte van het besluit bij de Nota van Uitgangspunten 2016 hebben zich hier geen wijzigingen
voorgedaan.
Relevante kaderstellende nota’s
- Nota grondbeleid 2009-2013
- Nota grondprijzen 2015
- Nota grondvoorraadbeleid 2011-2014
- Meerjaren Prognose Vastgoed (MPV) 2016